緊急命令與災害防救法之比較

緊急命令與災害防救法之比較

前言：
　　「莫拉克」颱風侵台，所挾帶的超大雨量造成台灣近50年來最嚴重的「八八水災」，全台各地災情嚴重，尤以本縣為甚，此時此刻總統是否依憲法所賦予職權發布緊急命令，各方有不同的意見，成為討論話題。依照憲法規定，緊急命令是國家在面臨重大危難時，由總統經行政院會議之決議後發布的命令，其主要的目的是讓應急作為可以立即推動，不受相關法令限制。而依現有災害防救法是否足以應付此一災害救助、災民安置及災後復原重建等工作？而災害防救法之規定是否已併入緊急命令之相關措施，得以迅速確實執行各項災後重建工作？茲簡述如下：

一、緊急命令之法源：

    依憲法第43條規定：「國家遇有天然災害，癘疫，或國家財政經濟上有重大變故，須為急速處分時，總統於立法院休會期間，得經行政院會議之決議，依緊急命令法，發布緊急命令，為必要之處置」，另依憲法增修條文第2條第3項規定：「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第43條之限制。但須於發布命令後10日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。」是為緊急命令之法源依據。

二、總統於88年9月25日發布之九二一震災緊急命令（以下簡稱緊急命令），其主要內容為：

（一）由中央政府移緩濟急籌措重建經費：

依緊急命令第1點第1項規定：「中央政府為籌措災區重建之財源，應縮減暫可緩支之經費，對各級政府預算得為必要之變更，調節收支移緩救急，並在新臺幣八百億元限額內發行公債或借款，由行政院依救災、重建計畫統籌支用，並得由中央各機關逕行執行，必要時得先行支付其一部分款項。」

（二）各級政府機關為災後安置需要，得借用公有非公用財產：

依緊急命令第3點第1項規定：「各級政府機關為災後安置需要，得借用公有非公用財產，其借用期間由借用機關與管理機關議定，不受國有財產法第40條及地方財產管理規則關於借用期間之限制。」

（三）簡化民眾安置或重建工作之行政程序，不受各該相關法令之限制：

依緊急命令第4點規定：「政府為安置受災戶，興建臨時住宅並進行災區重建，得簡化行政程序，不受都市計畫法、區域計畫法、環境影響評估法、水土保持法、建築法、土地法及國有財產法等有關規定之限制。」第5點規定：「中央政府為執行災區交通及公共工程之搶修及重建工作，凡經過都市計畫區、山坡地、森林、河川及國家公園等範圍，得簡化行政程序，不受各該相關法令及環保法令有關規定之限制。」

（四）物資徵用及醫療人員進用，不受相關法令之限制：

依緊急命令第7點規定：「中央政府為迅速執行救災、安置及重建工作，得徵用水權，並得向民間徵用空地、空屋、救災器具及車、船、航空器，不受相關法令之限制。衛生醫療體系人員為救災所需而進用者，不受公務人員任用法之限制。」

（五）中央政府得調派國軍執行任務：

依緊急命令第8點規定：「中央政府為維護災區秩序及迅速辦理救災、安置、重建工作，得調派國軍執行。」

（六）指定特定區域實施管制，必要時並得強制撤離居民：

依緊急命令第9點規定：「政府為救災、防疫、安置及重建工作之迅速有效執行，得指定災區之特定區域實施管制，必要時並得強制撤離居民。」

（七）加重刑事處罰：

依緊急命令第11點規定：「因本次災害而有妨害救災、囤積居奇、哄抬物價之行為者，處1年以上7年以下有期徒刑，得併科新臺幣5百萬元以下罰金。以詐欺、侵占、竊盜、恐嚇、搶奪、強盜或其他不正當之方法，取得賑災款項、物品或災民之財物者，按刑法或特別刑法之規定，加重其刑至二分之一。前2項之未遂犯罰之。」

三、緊急命令與災害防救法之異同：

（一）籌措重建經費規定不同：

依緊急命令第1點規定，對重建經費的籌措，強調由中央負責，而依災害防救法第43條之1規定：「直轄市、縣（市）政府無法支應重大天然災害之災後復原重建等經費時，得報請中央政府補助。」

（二）貸款利息規定不同：

依緊急命令第2點規定，要求中央銀行提撥資金，讓災民申請「重建家園所需長期低利、無息緊急融資」。而依災害防救法第44條第1項規定，只有辦理「低利貸款」，並無「無息緊急融資」之規定。

（三）徵用物資及進用醫療人員不受相關法令限制之規定不同：

依緊急命令第7點規定：「中央政府為迅速執行救災、安置及重建工作，得徵用水權，並得向民間徵用空地、空屋、救災器具及車、船、航空器，不受相關法令之限制。衛生醫療體系人員為救災所需而進用者，不受公務人員任用法之限制。」依災害防救法第31第5款規定，徵用物資時，並無「不受相關法令之限制」規定，同時亦無「衛生醫療體系人員為救災所需而進用者，不受公務人員任用法之限制」之相關規定。

（四）調派國軍之規定不同：

依緊急命令第8點規定：「中央政府為維護災區秩序及迅速辦理救災、安置、重建工作，得調派國軍執行。」災害防救法第34條規定：「直轄市、縣 (市) 政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災害處理時，得申請國軍支援，其辦法由內政部會同有關部會定之。」亦即非命令性的「調派」，而必須「申請」支援，並由內政部擬定申請辦法。

（五）強制撤離時機之規定不同：

依緊急命令第9點規定：「政府為救災、防疫、安置及重建工作之迅速有效執行，得指定災區之特定區域實施管制，必要時並得強制撤離居民。」但依災害防救法第24條第1項規定，只有防災時有強制撤離的規定。

（六）受災戶役男服役規定不同：

依緊急命令第10點規定：「受災戶之役男，得依規定徵服國民兵役。」惟於災害防救法中並無相關規定。

（七）簡化行政程序，不受各該相關法令限制之規定相同：

緊急命令第4點、第5點規定之簡化民眾安置或重建工作之行政程序，不受各該相關法令限制之規定，已納入災害防救法第37條之2及第37條之1相關規定中。

（八）加重刑事處罰之規定相同：

緊急命令第11點加重刑事處罰之精神，已納入災害防救法第41條規定中。

結論：

因緊急命令是以中央政府（總統）為主管機關，又有其急迫性和時效性，於國家社會遭遇重大變故時，所為之必要處置；相對的，災害防救法則以行政院主管，地方政府配合，屬於一般性和長久性之措施，所以有些緊急命令內容不宜納入災害防救法中，以免影響人權。因此災害防救法並無「緊急命令」的精神和意義，無法因應特殊急迫狀況，值此台灣遭逢重大災害，日後重建之路也將是漫長且充滿荊棘，現行災害防救法缺乏「法外變通」緊急處理方法的規定，是否能有效處理本次災害及其後續之重建工作，將留待時間驗證。